Details: Published on 28 October 2012

8 апреля 2011 года подписан Меморандум о взаимопонимании между Правительством Республики Таджикистан и Организацией по сотрудничеству и безопасности в Европе по вопросам реформирования милиции. 8 февраля 2012 года Меморандум был ратифицирован Парламентом страны и вступил в силу с 25 февраля 2012 года, после проведения всех внутригосударственных процедур.

В соответствии со статьей 22-й Закона Республики Таджикистан «О международных договорах» международные договоры Республики Таджикистан подлежат добросовестному выполнению с момента их вступления для Республики Таджикистан в силу и как образно заявил в своем выступлении в Секретариате ОБСЕ в Вене министр внутренних дел Таджикистана Рамазон Рахимов, с ратификацией «Таджикистан берет на себя обязательства по выполнению положений Меморандума».

Это ясно и отчетливо отметил 20 апреля 2012 года в своем Послании Президент Республики Таджикистан уважаемый Эмомали Рахмон, давая поручения о подготовке «Программы реформы милиции» и Закона Республики Таджикистан «О полиции», которые будут направлены прежде всего на улучшение деятельности органов внутренних дел, совершенствование их структуры, приведение деятельности этих органов в соответствие с современными требованиями и нормами актов международного права, а также сближения деятельности милиции с обществом.

Итак, наше государство только приступает к реформе милиции, которая в скором времени, как это следует из выступления главы государства, станет полицией. А как же обстоят дела в других государствах, в которых также есть свои правоохранительные органы, в большинстве своем называемые полицией? Мы предлагаем Вам, уважаемые коллеги, материалы с опытом реформирования полиции во Франции, Англии, США, Японии, Боснии и Герцеговине, Германии, Венгрии, Чехии, Польше и Грузии.

Про реформу полиции в России – это отдельный разговор.

Франция

Полиция существовала во Франции с XIV века. Однако до Наполеоновских реформ она использовалась только как инструмент подавления. Жандармерия, созданная Наполеоновскими реформаторами в начале XIX века, стала первой во Франции централизованной полицейской системой. Находилась она под управлением Минобороны и отвечала за сельскую местность. С ростом городов стала появляться городская стража. Она представляла собой что-то вроде разрозненных охранных агентств, работавших на мэра. Именно их объединение к 1920-м годам составило Национальную полицию Франции.

В 1980-е годы централизованный характер французской полиции сменился направленностью на общественное участие. Технология получила название «соседская полиция». В отдельных городах появились небольшие отделения, призванные налаживать отношения с городским сообществом, однако число их сотрудников никогда не превышало 5% от всей системы правоохранительных органов.

Сейчас во Франции действуют три подразделения полиции: Национальная (в подчинении Министерства внутренних дел), Жандармерия (осуществляющая контроль преимущественно над сельской местностью и на военных объектах, в подчинении Минобороны) и Главное управление таможни и косвенных налогов (в подчинении Минфина).

Англия

До 30-х годов XIX века попытки создать профессиональный полицейский корпус в Лондоне не заканчивались ничем. Оглядываясь на континент, погрязший в авторитаризме, лондонцы не торопились реформировать общинную систему, существовавшую с XII века, когда за каждым уделом и графством был закреплен шериф. Помимо прочих, шерифы исполняли обязанности судьи и были единственными сотрудниками полиции, получавшими зарплату. К ним были приставлены констебли, по одному на каждые 50 граждан.

Первые полицейские появились на улицах Лондона в 1829 году. Они не были вооружены и носили гражданскую одежду. Со временем каждое графство и поселение Англии, Уэльса и Шотландии обзавелось своим автономным полицейским корпусом, к концу XIX века их насчитывалось свыше 200. Реформы, проведенные после Второй мировой войны, сократили число корпусов до 51, и с 1960-х годов оно оставалось неизменным. Каждое окружное отделение получило свой отдел по расследованию преступлений, из которых только лондонский Скотланд-Ярд пользуется авторитетом национальной криминальной службы.

Английская криминальная полиция никогда не была централизованной, хотя стандарты правоприменения разрабатываются там на общенациональном уровне. Финансирование полиции осуществляется в равном размере как национальным, так и региональными правительствами, в остальном «регионалам» предоставляется полная автономия.

США

Английские колонии в Северной Америке переняли английскую систему организации полиции, но отдельные округа захотели иметь оплачиваемую полицию. С обретением Соединенными Штатами независимости должность шерифа стала выборной, в каждом штате возникли шерифские отделения и местные полицейские силы. Необходимость реформ стала очевидной, когда полиция стала переходить на сторону местных чиновников, принимая участие в политике, и фактически перестала подчиняться закону, особенно в южных штатах, где традиционно высок процент афроамериканцев. Федеральное правительство увидело выход в централизации. В 1908 году в структуре Министерства юстиции было создано Федеральное бюро расследований, которое подчинялось непосредственно президенту Теодору Рузвельту и не отчитывалось перед американским Конгрессом.

Уже с 1920-х годов ФБР составляло серьезную конкуренцию местным полицейским силам и региональным (штатским) формированиям. Разделение полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями полиции всегда было предметом споров в США. После Великой депрессии 1929 г. в большинстве штатов региональная полиция стала выигрывать у местной в гонке полномочий, а ФБР взяло на себя функции расследования особо важных преступлений. В это время в американском кинематографе сложился устойчивый образ доброго копа, который вынужден противостоять нечистым на руку «федералам». Противостояние обострилось после убийства Джона Кеннеди в 1963 году. В числе виновников назывался Эдгар Гувер, глава ФБР. Гипотеза не подтвердилась, но в политических кругах опять заговорили о необходимости коренной реформы. Комиссия по расследованию полицейской коррупции, также известная как Комиссия Наппа, организованная в 1970 году, выявила многочисленные нарушения в полицейской системе Америки.

По итогам работы Комиссии были предложены и реализованы следующие пункты реформы. Полномочия были четко разделены между федеральным, штатским и муниципальным уровнями полиции, система стала жестко децентрализованной, основанной на принципе общественного сотрудничества. Законодательно был закреплен принцип, по которому руководство несло полную ответственность за нарушения своих подчиненных. В каждом отделении полиции был создан отдел собственной безопасности и появился тайный информатор, который докладывал о нарушениях в работе полиции. Эти нововведения были дополнены ужесточившимся профессиональным отбором и многократным повышением зарплат.

Япония

В традиционалистской Японии попытки реформирования полиции предпринимались неоднократно, однако почти всегда это были полумеры. Децентрализованная система, существовавшая в сегунатах до 1868 года, сменилась централизованной полицией императора Мейдзи, строившего ее по французскому образцу. В 1945 году американское оккупационное правительство вновь поставило задачу децентрализации, демилитаризации и демократизации политической системы. Поскольку официально после Второй мировой войны политическая система не претерпела серьезных изменений, речи о деполитизации в рядах японской полиции не шло.

В 1947 году американское правительство обязало каждый город с населением свыше 50 тысяч человек иметь муниципальную полицию. В малых городах функцию охраны правопорядка выполняли региональные отделения. В качестве компромисса с японским Кабинетом министров оккупанты предоставили национальной полиции патрулировать сельскую местность.

В 1951 году японское правительство, предоставленное, наконец, самому себе, провело референдумы в 1028 городах, 1024 из которых отказались от содержания муниципальных отделений и сдали их в юрисдикцию национальной полиции. В 1954 году была проведена новая реформа, и восстановленная было централизованная структура распалась на подразделения. Линии водоразделов пролегли по границам префектур. Контроль над этими подразделениями губернаторы до сих пор делят с Министерством внутренних дел.

Французский, английский, американский и японский примеры – показательные в мировой практике полицейских реформ.

Законодательные изменения по французской модели проводились в Италии, Испании, Бельгии, Португалии, Австрии, Греции, Нидерландах и Люксембурге. Основной принцип, введенный Наполеоновскими реформаторами, – деление полиции на специализированные сегменты, подотчетные национальным министерствам. Эти подразделения постоянно ведут между собой борьбу полномочий, что обеспечивает внутреннюю конкуренцию в рядах полиции.

Новшество, примененное в Великобритании, состояло в том, что региональным и местным отделениям предоставили автономию от национального управления. Горизонтальная структура без единого управляющего центра приглянулась реформаторам в Канаде, Швейцарии, Финляндии и Швеции.

Классическим примерами жестко централизованной модели национальной полиции, кроме Японии, можно назвать Данию и Ирландию.

Если же говорить о реформах в странах Восточной Европы, то чаще всего благие намерения реформаторов упирались там то в недостаток политической воли, то в неэффективность судебной системы. Первоочередной задачей был демонтаж репрессивного аппарата старого режима, что требовало значительной люстрации и принципиально новых подходов к обучению.

Босния и Герцеговина

Во время Боснийской войны 1992-1995 годов народная милиция проводила этнические чистки, что не лучшим образом сказалось на ее авторитете в обществе. После войны в Боснии находились три полицейских корпуса: боснийский, хорватский и сербский. Каждый из них обладал своей юрисдикцией, что создавало определенные сложности в первые годы реформ. Одним из главных достижений стало объединение боснийского и хорватского корпусов в 1996 году. Прошли массовые сокращения и переаттестация сотрудников.

31 декабря 2002 года миссия ООН в Боснии и Герцеговине завершила свой масштабный проект реформы. Почти 7 лет понадобилось, чтобы избавиться от перенасыщенной кадрами, плохо обученной и технически слабо оснащенной полиции. Из 45 тысяч сотрудников должности сохранили 18 тысяч.

Полицейских жестко ограничили в оружии и праве на его применение. В рамках деполитизации была введена должность директора национальной полиции, не подчинявшегося министерству внутренних дел. Полиция была децентрализована. Создание Государственной пограничной службы помогло снизить нелегальную миграцию в десятки раз. Также существенно снизилась дискриминация внутри самой полиции по этническому и гендерному признакам. Быть полицейским снова стало престижно.

То же самое происходило в Словении, только быстрее. До 1991 года словенская регулярная милиция была составной частью югославской. В Десятидневной войне за независимость она сражалась против югославских войск, что обеспечило ей высокий уровень общественного доверия. Это позволило словенскому правительству обойтись без радикальных реформ. В 1992 году служба сменила название. Национальная полиция Словении была отделена от МВД и децентрализована. Офисы были переоснащены, сотрудники заново экипированы и переучены.

Германия

До 1989 года Народная полиция Германской Демократической Республики подчинялась генсеку компартии. После объединения с западногерманской полицией подверглась сокращению более чем на треть, децентрализации, автономизации (в каждой федеративной единице было создано свое ведомство) и техническому переоснащению. Повысились требования профессионального отбора. Не согласных с демократическими переменами, как правило, отправляли в бессрочный отпуск.

Тем не менее, в первые годы после объединения преступность в ГДР выросла на 30-50%. Не в последнюю очередь это было связано с новыми стандартами учета, которые позволили выявить ранее не фиксировавшуюся статистику. Всплеск неонацизма привел к еще большему росту, и перед объединенной Германией встала новая необходимость реформ.

Были расформированы многие подразделения Народной полиции – в частности, вспомогательные подразделения Штази, политической полиции ГДР. Любое сотрудничество со Штази или с компартией могло стать поводом для увольнения сотрудника. Началась массовая люстрация. Следствию и суду стали подвергаться полицейские, которые прежде сами карали без суда и следствия.

Весь высший офицерский состав НП был отстранен от службы и зачислен в «список ожидания» на время рассмотрения личных дел. Функции управления в восточных землях взяли на себя полицейские из Западной Германии. В итоге из младшего офицерского состава ГДР на службе остались 80%, из старшего – 20%, из высшего – 1%. «Выжившие» проходили обязательную дополнительную подготовку под руководством западногерманских коллег и иностранных специалистов. Результатом стало повышение уровня общественного доверия к полиции и значительное снижение уровня преступности в Восточной Германии.

В Германии не существует муниципальных полицейских агентств, а федеральная полиция занимается сугубо транснациональными преступлениями, так что национальная безопасность полностью поддерживается силами региональных полицейских формирований. Такая система с полным правом может быть названа децентрализованной.

Венгрия

После «бархатной революции» 1989 года среднее число преступлений в год выросло в Венгрии почти на 20%. Милиция, доставшаяся стране в наследство, не справлялась с работой в новом государстве. В прежние времена ее главной функцией была поддержка коммунистического режима, борьба же с преступностью стояла на втором месте. В такой ситуации об общественном доверии не могло быть и речи, в массовом сознании милиция воспринималась исключительно как государственный инструмент угнетения.

Венгерская милиция была высокоцентрализованным, военизированным институтом с жесткой вертикальной организацией. В 1990 году полиция была отделена от МВД, создано управление Национальной полиции, главой которого стал национальный комиссар. В 1993 году служащим полиции любых чинов (а также армейским и другим гражданским служащим национальной безопасности) было запрещено становиться членами политических партий. При этом зарплаты венгерским полицейским никто не повысил, поэтому особой популярностью служба не пользовалась. Уголовный кодекс приравнивал сотрудников полиции к армейским служащим, невыполнение приказа рассматривалось как военное преступление. Техническая оснащенность полицейских участков оставляет желать лучшего.

В 1994 году полномочия Министра внутренних дел были вновь расширены, он выдвигал в правительстве решение об отставке и назначении национального комиссара, и полиция фактически вернулась к вертикальной структуре, существовавшей в Венгерской Народной Республике. Бюджет полиции стал составной частью бюджета МВД.

Чехия

Чешские реформы прошли более успешно и не были спущены на тормозах. Реформировать полицию были приглашены офицеры, уволенные во время «Пражской весны» 1968 года. МВД было распущено, начались массовые люстрации, в ходе которых должности лишились 20% служащих. Их сменили молодые специалисты, прошедшие обучение в полицейских школах за рубежом. Старшим офицерам было запрещено членство в политических партиях. Правительство упразднило внутренние войска и пограничную полицию, создав общий федеральный корпус. Неоднократно проводились кампании по приему на службу цыган. Зарплаты были подняты на 7%. Раскрываемость преступлений повысилась.

Польша

История польской полиции в постсоветское время – это постоянные метания от одной модели к другой. До 1989 года общественная милиция Польской Народной Республики представляла собой военизированный отряд Польской объединенной рабочей партии. С приходом к власти «Солидарности» она была переименована в полицию и подвержена люстрации. Состоялась реформа кадровой системы: в новые органы набирали сотрудников с высшим образованием, без опыта работы в силовых структурах. Обновление произошло и в системе обучения: с полицейскими стали работать психологи. Зарплаты были повышены в 2 раза.

В рамках децентрализации в Польше появились муниципальные отделения полиции. Финансировались они преимущественно из местных администраций, которые постоянно испытывали недостаток средств. Отделениям приходилось искать другие финансовые источники. Как следствие, на местах развилась чудовищная коррупция.

Придя к власти в 1995 году, польские левые в качестве реванша устранили местную полицию, интегрировав ее в национальную.

Новая децентрализация была проведена в 1999 году, когда на выборах вновь победила правая коалиция. Впервые в польской полиции был создан независимый отдел внутреннего контроля. Бюджет национальной полиции был полностью распределен между местными, окружными и областными департаментами. Правда, ненадолго. В 2002 году произошла частичная рецентрализация. Сейчас Польша составляет компанию Японии в списке стран с централизованной полицией.

Грузия

Наибольшего успеха в деле реформирования полиции среди постсоветских стран добилась Грузия. После реформ 2004 года полиция там стала национальной достопримечательностью. В кратчайшие сроки был уволен весь высший офицерский состав, расформирована ГАИ (уволено свыше 15 тысяч сотрудников), вместо нее была организована Патрульная инспекция. Упразднен техосмотр, созданы сервис-агентства по продаже машин. Набор в новую полицию проходил по открытому конкурсу, зарплаты были повышены в 10-20 раз. Борьба с коррупцией стала приоритетным направлением реформ. К делу подключили СМИ, которые скрытыми камерами фиксировали факты передачи взяток на дороге. Массовая чистка была проведена и в Криминальной полиции: из 7 тысяч сотрудников продолжили работу лишь 1,6 тысяч. Министерство госбезопасности и МЧС были объединены под общую крышу МВД.

В результате по рейтингу коррупции Transparency International Грузия с 2006 по 2009 год поднялась со 130 на 67 место. С 2006 года количество особо тяжких преступлений снизилось на 37%, вооруженных ограблений стало меньше на 78%, количество предумышленных убийств сократилось на 40%.

Опыт зарубежных реформаторов показывает: никакие точечные увольнения и осторожные рокировки не приведут к демократической реформе полиции. Только радикальный подход к реформам позволяет сделать полицию привлекательной для молодежи и населения. В грузинском МВД, например, то и дело проводятся школьные экскурсии. А в Боснии быть полицейским считается престижнее, чем быть босняком.

По мнению ведущих экспертов в области реформирования полиции, реформа полиции в любой стране – дело трудное, но, как правило, приносящее немало политических дивидендов реформаторам. И успешность проводимых реформ зависит не от суммы вкладываемых денег, не от числа иностранных консультантов и даже не от политической воли, направленной на слом системы. Удастся реформа или провалится – зависит от власти, ее проводящей. Потому что практика показывает: если не решиться на серьезные институциональные перемены, то реформа полиции обернется впустую потраченными миллионами.